Van Januskop naar een duidelijke positie voor schoolbesturen

Schoolbesturen vormen een onmisbaar knooppunt in het bestel tussen school, overheid en de maatschappelijke omgeving, maar de bestuurlijke verhoudingen zijn verstoord geraakt. Dat is de belangrijkste conclusie die de Onderwijsraad trekt in het advies 'Een duidelijke positie voor schoolbesturen' dat op 28 september 2023 gepubliceerd is.
Constateringen

De sturing van de overheid is niet consistent, constateert de raad. De overheid is in wetgeving niet altijd duidelijk over wat schoolbesturen moeten doen; tegelijkertijd maakt de overheid ook wetten die te veel voorschrijven wat schoolbesturen moeten doen. Daarnaast passeert de overheid schoolbesturen steeds vaker door geld en ondersteuning direct aan scholen toe te kennen, terwijl schoolbesturen wel verantwoordelijk blijven voor de manier waarop het geld wordt besteed. 

 

 

De raad ziet ook dat schoolbesturen niet altijd voldoende professionele ruimte laten aan leraren en schoolleiders en hen onvoldoende faciliteren om goed onderwijs te kunnen geven. Sommige schoolbesturen zijn losgezongen van hun scholen; andere staan onvoldoende in contact met ouders. En niet alle schoolbesturen werken extern goed samen als dat wel nodig is.

 

Advies

De Onderwijsraad adviseert overheid en schoolbesturen om de bestuurlijke verhoudingen te herstellen. De overheid moet consistent sturen en zorgen voor een duidelijke positie voor schoolbesturen. Op hun beurt moeten schoolbesturen er voor zorgen dat beslissingen over onderwijs zoveel mogelijk op school worden genomen en dat zij extern samenwerken als dat nodig is voor publieke belangen. 

 

De overheid en schoolbesturen moeten beter werk maken van hun eigen bestuurlijke rol om goed onderwijs voor alle kinderen en jongeren te garanderen. De Onderwijsraad adviseert de overheid om de rol en verantwoordelijkheden van schoolbesturen te respecteren en consistent te sturen. In lijn daarmee, dringt de raad er op aan om het onderwijs zoveel mogelijk structureel te bekostigen en concurrentieprikkels in de bekostiging te dempen.  

 

Schoolbesturen krijgen het advies om stevig intern verbonden te zijn met hun scholen. Hiermee bedoelt de raad dat een schoolbestuur weet wat er speelt op de school of scholen, zicht heeft op de toegankelijkheid en kwaliteit van het onderwijs, in contact staat met ouders, beslissingsruimte laat aan schoolleiders en leraren en hen zo toerust dat zij deze ruimte goed kunnen invullen. De raad adviseert schoolbesturen om te zorgen voor samenwerking tussen scholen en om ook extern samen te werken met andere schoolbesturen en maatschappelijke partners om publieke belangen te dienen. De raad beveelt schoolbesturen aan elkaar hieraan te houden met behulp van codes goed bestuur binnen de PO-Raad en de VO-raad.

 

Aanleiding

Met bemoeienis tot in de klas ondergraaft de overheid een goed functionerend onderwijsbestuur. Tegelijkertijd verschaft diezelfde overheid niet de voorwaarden waarmee besturen aan beter onderwijs kunnen bouwen. Met die kritiek komt de Onderwijsraad in het advies over het functioneren van schoolbesturen.

 

Aanleiding is de constatering van de raad dat er een 'slecht humeur' is ontstaan over schoolbesturen. Die zouden een zwart gat zijn waarin geld verdwijnt. Maar achter dat beeld gaat iets anders schuil, stelt de raad: het systeem, waarin het Rijk kaders stelt en besturen de vrijheid hebben voor eigen keuzes, hapert vooral omdat de overheid vaker om de besturen heen werkt en direct met scholen zakendoet.

 

De raad lijkt het, volgens Het Financieele Dagblad, op te nemen voor besturen, die eerder kritiek kregen van zowel de Inspectie van het Onderwijs als voormalig onderwijsminister Dennis Wiersma. Die zouden nog te vaak geen goed personeels- of kwaliteitsbeleid voeren, terwijl de cijfers op het gebied van lezen en schrijven al jaren achteruitgaan. Het Rijk werkt aan strengere eisen, bijvoorbeeld over het aantal vaste contracten.

 

'Rijk ondergraaft bestuur'

"Een deel van de besturen doet het nu niet goed", beaamt Edith Hooge, voorzitter van de raad. "Maar de reflex van de overheid is: meer grip. Dan krijg je niet zomaar beter onderwijs. Denk je dat een landelijke overheid beter kan sturen op kwaliteit in de klas? Wij zien eerder het omgekeerde: goed onderwijs komt tot stand in de praktijk."

 

Als voorbeeld noemt ze de Tweede Kamer, die zich bemoeit met de klassengrootte en de specialistenteams die het Rijk sinds dit jaar zelf scholen instuurt om onderwijskwaliteit te verbeteren. "Zo ondergraaft de overheid de positie van schoolbesturen." De ruim €8 mrd voor corona-achterstanden krijgt eenzelfde kritiek. "Allemaal tijdelijk geld. Hiermee kunnen scholen moeilijk werken aan structurele kwaliteitsverbetering." 

 

Haar advies: "De overheid moet de kaders verhelderen, structureler financieren en de uitvoering overlaten aan besturen." Zo kan de minister de landelijke beheersingsniveaus verduidelijken. De raad ziet ook dat het aantal tijdelijke subsidies snel toeneemt en de miljoenennota laat eenzelfde trend zien. "Dat micromanagen leidt tot extra boekhouding en verwarring. De kosten voor alle aanvragen zijn de inspanning bijna niet meer waard."

 

Grip op geld

Dat de overheid meer met doelgerichte subsidies werkt, is mede door de ervaring dat overheidsgeld voor een bepaald doel daar niet altijd terechtkomt. Door de lumpsumfinanciering krijgen scholen één grote zak geld, waarmee ze zelf keuzes maken en het Rijk weinig grip heeft op wat ermee gebeurt.

 

Zo stelde de Algemene Rekenkamer in 2018 dat onduidelijk was of €150 mln bedoeld voor jonge leraren daar ook terechtkwam. De Onderwijsraad adviseerde de overheid zelf meer zicht op uitgaven te krijgen. Hooge: "Scholen moeten zich beter verantwoorden over uitgaven. Maar dat kan ook via bekostiging waar besturen apart over moeten rapporteren." 

 

En àls wantrouwen een reden is dat besturen worden gepasseerd, dan moet het systeem op de snijtafel, aldus Hooge. "Wij zeggen: als je dít systeem wilt laten slagen, moet je elkaars rol niet verzwakken." Uit onderzoek blijkt dat als een overheid zich meer in de klas mengt, dat geen beter onderwijs oplevert: "Het beste is als de overheid kaders opstelt, schoolbesturen voorwaarden creëren en de leraar onderwijs invult." Bestuurders zelf moeten ook rolvaster zijn, zegt ze. "Sommigen zijn losgezongen van de praktijk. Anderen komen met onderwijsvisies, terwijl juist dát weer bij de leraar ligt."

 

Ten slotte 

Hoogleraar sociologie Sietske Waslander spreekt in dit verband mijns inziens treffend over de Januskop van schoolbesturen. In de beeldhouwkunst en schilderkunst is een Januskop een hoofd met zowel aan de voorzijde als aan de achterzijde een gezicht. Het is genoemd naar de Romeinse god Janus, die in één van zijn verschijningsvormen twee gezichten had. Het systeem, waarin het Rijk kaders stelt en besturen de vrijheid hebben voor eigen keuzes, hapert vooral omdat de praktijk een weerbarstig beeld toont. De overheid strooit goedbedoeld met vele incidentele doelfinancieringen, waarbij deze subsidieconfetti leidt tot een governancespaghetti rondom besluitvorming en verantwoording. Een woud aan bestedingsvoorschriften en regels maakt een goede inzet van deze, veelal incidentele, middelen onnodig complex.

 

Het aanpakken van de grote uitdagingen in de sector vraagt om consistentie en een lange adem en dus om adequate structurele bekostiging. Het vraagt bovenal en vooraleerst om voldoende onderwijsprofessionals. En zoals we allemaal weten, zijn die schaars.  

 

Willem de Jager, bestuurder SCPO Lelystad                                                         28 september 2023